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工商社论》全球减排大计加速前行的契机 - 工商社论 - 工商时报

今年4月22日世界地球日当天,美国总统拜登邀请全球40个主要经济体领袖参加气候峰会(2021 Climate Summits)。此次会议参与国家众多,各国也发表了各自的减碳宣示,看似很给美国面子,但就因应气候变迁的急迫性而言,这回美国未能在环境议题上与新兴国家取得更多突破性的进展,使峰会只能算是“行礼如仪”地落幕,却难称得上成功。

究其原因,恐怕还是和环境议题的特殊性有关,2018年诺贝尔经济学奖得主诺德豪斯(W. Nordhaus)便用囚徒困境(prisoner's dilemma)清楚地解释了此一现象。具体地说,气候环境没有边界,具有公共财性质,使环境保护不可能靠单一国家的力量完成,而是必须透过全球各国签署协议,共同承诺减少碳排放量方能竟功。对所有国家来说,遵守协议也是能创造最佳结果(best outcome)的选项。不过,由于污染本身具有负外部性,污染制造者不必承担全部的污染成本,导致每个缔约者都有经济诱因违反协议。

反过来说,即便每个缔约者有意愿遵守协议,却因为不知道其他缔约者是否会遵守协议,以致于在协议没有强制惩罚或监督机制的情况下,个别国家便犹如囚徒般,会选择对自己最有利的选项,即偷偷违反规定,这也是国际气候协定屡屡无法达成目标的主因。对此,诺德豪斯提出让各国以减碳进程换取关税优惠,与未减碳者课以惩罚性的碳关税之萝卜与棍棒并用策略,力促各国重新思考减碳的成本效益,惟不少国家仍可能会因减碳所致的重大成本及财政负担而却步。

另一个较可行的方法,则是善用当前中性利率(neutral rate of interest;即充分就业下,无政府干预的实质利率水准)偏低的环境。中性利率常被储蓄者与投资者用来推估长期折现率,而在环境领域中,折现率(discount rate)即是被用于衡量经济活动当下的产值,与其衍生的污染外部性现值,并对两者进行成本效益分析,以作为决策的参考基础。像是政府将厂商生产活动所带来的污染外部性,如碳排放的长期影响量化成金额,透过折现率的方式还原成当前现值,当成碳排放的社会成本(SCC),再由碳税等方式向厂商收取税费做为补偿。

原则上,当中性利率下跌时,未来价值的折现率也会跟著滑落,使减少碳排放、追求绿色经济等基础建设不再那麽遥不可及。以美国为例,依2017年联准会的模型估测,美国中性利率水准从90年代的3.0%,降到现今的0.5%;又或较简易地以30年期美国公债殖利率减去通膨预期而得的估值可知,市场实质利率也从90年代的4.7%,持续下降至2020年的1.1%。也就是说,无论何种估算法都显示,近30年来中性利率趋势下降,且数值愈来愈低更已成为全球普遍现象,而其最直接的影响就是让SCC估值上升。

然而,即使气候变迁与环境污染问题愈趋严重,亟须加速推动各种减排工程,但美国国家环境保护局(EPA)依循预算管理办公室(OMB)的政策指令(Circular A-4),与推演各种环境政策的长期影响或估算污染因素的长期经济损害后,所订下的折现率标准却自2003年以来从未更新过,一直保持在3%至7%的区间内,与前述的2020年市场实质利率水准1.1%相去甚远,这意味著美国现行评估环境污染的方式,已有部分偏离现实。若联邦政府未加以适度调整,那麽采用过高折现率所算出的SCC就会过低,形同鼓励厂商产生更多污染,反倒扭曲了原本环保政策的用意。

何况,主政者的思维与意识形态,也深深地左右折现率的认定。欧巴马时代按照3%折现率所推估的每吨二氧化碳,在未来50年折现后的SCC为51美元,但川普就任后改采用7%折现率来推估,每吨二氧化碳的SCC估算就仅有7美元。难怪川普对气候变迁议题兴趣缺缺,更能以经济理由取消干净能源计划、降低联邦燃料效率标准,并退出《巴黎气候协定》。因此,即便美国政府已为环境议题创建若干政策执行机制,但这些机制在主政者的扭曲之下,仍难发挥当初创设者的预想功能。

要言之,鉴于环境议题具有公共财性质,让各国有搭便车的诱因,以致于在缺乏互信与良好制度的国际环境下,减碳大计仍举步维艰。但以前述市场实质利率4.7%与1.1%来推估30年后的碳排放SCC折现值,后者约为前者的2.56倍,这意味著若以较低的折现率来估算,污染外部性成本折现值变得更高了。显见在极低实质利率的环境下,政府不仅在相关环境税费上必须有所调整,规划长期环境政策的参考参数也应跟著改变,而厂商在进行成本效益分析的过程中,也更有动机去选择过往看来可漠视,但如今却有诱因去执行的环保生产策略。未来全球如何利用低中性利率这千载难逢的机会,实践长远的环境保护目标,就有赖各国政治领导人的智慧了。